L’inserimento nel nostro ordinamento del principio di sussidiarietà orizzontale consente alle P.A. di considerare i cittadini come “alleati”

Con le riforme degli anni ‘90 si creano i presupposti del modello dell’Amministrazione della sussidiarietà,che riconosce aicittadini un ruoloattivoper contribuire direttamente alla soluzione di problemi di interesse generale. Tale modello si pone come innovativo, rispetto al paradigmabipolare(cittadini-amministrati e cittadini-clienti) che ha caratterizzato (ed ancora caratterizza in molte realtà territoriali) il rapporto tra P.A. ed utenza.

Il nuovo paradigma si basa sul presupposto chela Pubblica Amministrazione è il principalestrumento attraverso il quale la Repubblica persegue il principio costituzionaledell’uguaglianza sostanziale. Difatti, attraverso ilmodello della sussidiarietà,le Amministrazioni sono orientate a perseguire quanto disposto nel dettato costituzionale di cui all’art.3, 2°c., che impone alla Repubblica di: “..rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

Si suggerisce una lettura correlata di questo articolo con l’art 118 c.4, che recita: ”Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Il cittadino (singolo o associato) diviene, attraverso la lettura combinata di questi due articoli, titolare delpotere di iniziativa, nel realizzare esperienze diamministrazione condivisafondate sul principio disussidiarietà orizzontalee finalizzate alla piena realizzazione dell’individuo e della società.

L’inserimento nel nostro ordinamento del principio disussidiarietà orizzontaleconsente alle P.A. di considerare i cittadini, non più soggetti passivi (amministrati) o  meri fruitori di servizi (clienti), bensìalleatiche si assumono (autonomamente) l’onere di contribuire alla creazione delle condizioni utili alla realizzazione dell’interesse generale.

In tal senso l’interesse generalediviene il ponte che unisce la P.A. ad i cittadini, in un rapportosussidiario strutturato sulla reciproca collaborazione, finalizzata al conseguimento di un obiettivo condiviso.

L’importanza attribuita al principio di sussidiarietà è rinvenibile anche:

nell’art.4 della legge n.59/1997:“nell’osservanza del principio di sussidiarietà, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l’assolvimento di compiti e di funzioni di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità”;

nel T.U. sull’ordinamento degli enti locali, n.267/2000, all’art.3, 5°c., nel quale si dispone che: “I Comuni e le Province … svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali”.

Emerge chiaramente che l’orientamento del legislatore, già dalla fine degli anni ‘90, è indirizzato a superare il paradigma bipolare, in favore di un modello di Amministrazione basato sul principio dellasussidiarietà orizzontale. Tale principio troverà pieno riconoscimento costituzionale con la riforma del titolo V, divenendo sostanzialmente uncriterio regolatore di competenzefinalizzato a garantire ilbuon andamentodella funzione amministrativa (art. 97 Cost.).

Se da un lato il legislatore ha dato piena legittimità al principio di sussidiarietà, va evidenziato che l’applicazione dell’art.118 Cost. necessita del coinvolgimentodirettodei cittadini, ai quali spetta l’onere dell‘autonoma iniziativa, orientata all’interesse generale(cardine fondante della disposizione).

Il principio di sussidiarietà orizzontale esprime il suo potenzialeinnovativo,intervenendo a modificare il tradizionale schema di poteregerarchico, che vede i cittadini come meri destinatari dei provvedimenti amministrativi, a favore di unpotere di iniziativaattribuito, in primis, ai cittadini stessi. L’art.118 c.4 della Cost. diviene in tal modo una forma di legittimazione in mano alla società civile, per avanzare istanze ed iniziative alle Pubbliche Amministrazioni.

I motivi che hanno portato al recepimento in Costituzione del principio di sussidiarietà, ben oltre cinquant’anni dopo la redazione della Carta fondante, si comprendono alla luce delle difficoltà vissute dalla P.A. a stabilire con i cittadini unrapporto paritario; ciò è dipeso dall’idea che la Repubblica dovesse esclusivamente assolvere alla funzione disostegnoedappagamentodei bisogni collettivi, contribuendo alla rimozione degli ostacoli che ne impedivano il loropieno sviluppo; i cittadini, dal canto loro, sono stati indotti ad ottenere il massimo vantaggio dalla propria condizione diamministrati, assistiti, pazienti, utenti. Sino alla riforma del titolo V non si erano paventate ancora condizioni sufficienti a riconoscere ai cittadini (in maniera così esplicita) il potere di iniziativa autonoma ed un ruolo attivo nei confronti dell’Amministrazione Pubblica.

Da un punto di vistaantropologico e sociologico, possiamo constatare come la società sia cambiata nel corso degli ultimi cinquant’anni: sia per quanto attiene il livello culturale della popolazione (aumentato in considerazione del maggior grado d’istruzione e della riduzione considerevole del numero di analfabeti, anche nelle fasce più povere); sia rispetto alle tipologie di bisogni che le istituzioni sono chiamate a soddisfare, per ossequiare il dettato costituzionale di cui all’art. 3, 2°c. e, quindi, garantire a tutti i cittadini l’uguaglianza sostanzialee la piena realizzazione personale (es. problemi connessi aldigital divide).

L’introduzione dell’art. 118 della Cost. ha reso possibile e necessario invertire la direzione del rapporto fra istituzioni e cittadini, attribuendo a questi ultimi gli strumenti percontribuireal perseguimento dell’interesse generale. Attraverso il principio disussidiarietà orizzontalele Amministrazioni Pubbliche, una volta individuati i livelli istituzionali più adatti al perseguimento dell’interesse collettivo (secondo il principio dellasussidiarietà verticale), potranno trovare nei cittadini dei nuovialleati(autonomi, consapevoli e responsabili) per il perseguimento del bene comune. I principi disussidiarietà verticaleedorizzontalesi integrano vicendevolmente nella realizzazione dell’interesse generale che, grazie al combinato disposto di cui agli artt. 118 e 3, 2°c. Cost., si concretizza in azioni sinergiche (di soggetti pubblici e privati) finalizzate alla creazione delle condizioni utili alla piena realizzazione di ciascun individuo all’interno della società.

La portata innovativa e dirompete che si cela dietro il principio di sussidiarietà orizzontale, si chiarisce alla luce della propria natura eminentementerelazionale; tale principio, infatti, è idoneo a disciplinare i rapporti fra soggetti dotati diautonomia: ci riferimento ai cittadini (singoli o associati), ma anche ai vertici politici delle Amministrazioni^[6]; principio questo che trova la propria legittimazione nell’art.5 Cost. che enuncia: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento“. Il concetto di autonomia integra due accezioni, tra loro apparentemente configgenti:

la prima, si riferisce all’autonomia amministrativadelle comunità locali, dalle ingerenze dei poteri centrali;

la seconda, descrive l’autonomia come ilprincipio organizzativo, attraverso il quale la P.A. riesce a dare ordine ai rapporti fra tutti i poteri pubblici e fra questi e i cittadini (singoli o associati).^[7]

La seconda concezione diautonomia, che Arena chiamarelazionale, porta alla creazione di una rete di rapporti fra soggetti autonomi (P.A. e cittadini), all’interno della quale ciascuno può realizzare i propri interessi, in uno scambio comunicativo circolare e continuo che consente la soddisfazione delle esigenze individuali attraverso l’apertura agli altri.

I principi innanzi descritti, disussidiarietà orizzontalee diautonomia relazionale,divengono così il fondamento costituzionale per l’instaurazione del nuovo paradigma (pluralistaeparitario) dell’amministrazione della sussidiarietà(alternativo a quello tradizionale di tipobipolare, amministrazione-amministrati); attraverso tale paradigma l’ente pubblico potrà affrontare e risolvere (con maggioreflessibilità) la complessità dei problemi che la società moderna pone, ma a condizione di saper applicare un nuovo modello digovernanceche riconosca al cittadino il valore dirisorsaepartnerdell’Amministrazione.

Fonte: leggioggi.it